Le Nevado de Toluca, de 1910 à 2013 De la création du Parc National à sa recatégorisation en Aire de Protection de la Faune et de la Flore
Les forêts mexicaines, notamment dans les régions montagneuses de la région centrale, ont fait l’objet des premières politiques de conservation, afin de protéger l’approvisionnement en eau du bassin de Mexico et des régions adjacentes. Cette situation a contribué à placer la question forestière, tant les eaux et forêts sont intimement liées, au cœur des politiques publiques mexicaines. Elle a aussi justifié, pendant la première moitié du XXe siècle, la création de parcs nationaux à partir des grandes réserves forestières de l’axe volcanique. Le massif du Nevado de Toluca, qui se situe au sein de cet axe, a été déclaré parc national par décret présidentiel en 1936 pour ses qualités paysagères et son importance hydrologique (DOF 1936) (cf. carte ci-contre).
Identifier et analyser la trajectoire historique, les bifurcations et les ruptures d’un modèle foncier, économique et social hors normes permet de retracer l’évolution des politiques de contrôle pour l’accès et l’utilisation des ressources naturelles et d’éclairer la dernière décision de transformer le parc national en aire de protection de la faune et de la flore.
Aires naturelles protégées créées par L. Cardenas entre 1934 et 1940
Le Parc national, de 1936 à 2013
Jusqu’en 1990, le parc devait avant tout répondre aux besoins socio-économiques du pays
Depuis plus de 100 ans, le contrôle des ressources naturelles du Nevado de Toluca est au cœur des convoitises mobilisant acteurs publics, privés et communautaires. Les politiques de conservation mexicaines ont été confrontées à un contexte social révolutionnaire, aux besoins de l’industrialisation du pays et enfin aux politiques néolibérales depuis la dernière réforme agraire. En retraçant cette histoire du Nevado, la gestion de cet espace semble répondre avant tout aux objectifs socio-économiques du pays.
Pour contourner l’interdiction d’exploitation de la forêt, de nombreuses dérogations ont été attribuées depuis sa création : en 1937, avec la création de la réserve forestière un an après le décret de création du parc ; en 1952, avec la distribution de permis d’exploiter à des concessionnaires privés par le Secrétariat de l’Agriculture ; puis, en 1970, avec la reprise en main de l’exploitation par le gouvernement de l’État de Mexico jusqu’à la disparition de son entreprise étatique. De même, l’exploitation des ressources par les communautés n’a jamais été abandonnée, bien qu’elle soit régulée (surtout celle du bois à visée économique). Trois logiques de gestion se sont ainsi chevauchées : la première devant répondre aux besoins de la production industrielle, la deuxième liée aux pratiques de production paysanne et la dernière relative aux intentions de la conservation.
Depuis plus de 100 ans, le contrôle des ressources naturelles du Nevado de Toluca est au cœur des convoitises mobilisant acteurs publics, privés et communautaires. Les politiques de conservation mexicaines ont été confrontées à un contexte social révolutionnaire, aux besoins de l’industrialisation du pays et enfin aux politiques néolibérales depuis la dernière réforme agraire. En retraçant cette histoire du Nevado, la gestion de cet espace semble répondre avant tout aux objectifs socio-économiques du pays.
Pour contourner l’interdiction d’exploitation de la forêt, de nombreuses dérogations ont été attribuées depuis sa création : en 1937, avec la création de la réserve forestière un an après le décret de création du parc ; en 1952, avec la distribution de permis d’exploiter à des concessionnaires privés par le Secrétariat de l’Agriculture ; puis, en 1970, avec la reprise en main de l’exploitation par le gouvernement de l’État de Mexico jusqu’à la disparition de son entreprise étatique. De même, l’exploitation des ressources par les communautés n’a jamais été abandonnée, bien qu’elle soit régulée (surtout celle du bois à visée économique). Trois logiques de gestion se sont ainsi chevauchées : la première devant répondre aux besoins de la production industrielle, la deuxième liée aux pratiques de production paysanne et la dernière relative aux intentions de la conservation.
Le Nevado de Toluca : Temps court- Chronologie
À partir de 1990, un renforcement des intentions de conservation
L’intérêt récent porté au Nevado par les autorités coïncide avec l’institutionnalisation des politiques environnementales au Mexique depuis la fin des années 1980. La loi environnementale, en 1988, intégra pour la première fois la définition des parcs nationaux reconnue par l’UICN limitant les activités à « la protection des ressources naturelles, l’accroissement de la faune et de la flore et, en général, à la préservation des écosystèmes et de leurs composants, ainsi qu’à la recherche scientifique, les activités récréatives, le tourisme et l’éducation écologiques » (DOF 1988, LGEEPA 1988). Le Fonds pour les aires naturelles protégées fut créé par la Banque Mondiale, le Gouvernement mexicain et le Fonds mexicain pour la conservation de la nature, et soutenu par le Fonds pour l’environnement mondial.
En 2000, le Secrétariat de l’environnement et des ressources naturelles (SEMARNAT) fut créé sous l’autorité duquel fut placée la nouvelle Commission nationale des aires protégées (CONANP) ; un an plus tard fut également créée la Commission nationale forestière (CONAFOR). Depuis les années 2000, prolongeant l’action du gouvernement Zedillo (1994-2000), le gouvernement de Vicente Fox (2000-2006) a amélioré l’articulation entre les politiques forestières et les politiques de conservation. En témoigne le programme ProÁrbol de la CONAFOR et les différents programmes de paiements pour services environnementaux. De manière générale, tous ces programmes fonctionnent selon la même logique : les núcleosagrarios sont rémunérés en échange d’actions de conservation, de restauration et/ou de reforestation.
L’intérêt récent porté au Nevado par les autorités coïncide avec l’institutionnalisation des politiques environnementales au Mexique depuis la fin des années 1980. La loi environnementale, en 1988, intégra pour la première fois la définition des parcs nationaux reconnue par l’UICN limitant les activités à « la protection des ressources naturelles, l’accroissement de la faune et de la flore et, en général, à la préservation des écosystèmes et de leurs composants, ainsi qu’à la recherche scientifique, les activités récréatives, le tourisme et l’éducation écologiques » (DOF 1988, LGEEPA 1988). Le Fonds pour les aires naturelles protégées fut créé par la Banque Mondiale, le Gouvernement mexicain et le Fonds mexicain pour la conservation de la nature, et soutenu par le Fonds pour l’environnement mondial.
En 2000, le Secrétariat de l’environnement et des ressources naturelles (SEMARNAT) fut créé sous l’autorité duquel fut placée la nouvelle Commission nationale des aires protégées (CONANP) ; un an plus tard fut également créée la Commission nationale forestière (CONAFOR). Depuis les années 2000, prolongeant l’action du gouvernement Zedillo (1994-2000), le gouvernement de Vicente Fox (2000-2006) a amélioré l’articulation entre les politiques forestières et les politiques de conservation. En témoigne le programme ProÁrbol de la CONAFOR et les différents programmes de paiements pour services environnementaux. De manière générale, tous ces programmes fonctionnent selon la même logique : les núcleosagrarios sont rémunérés en échange d’actions de conservation, de restauration et/ou de reforestation.
De parc national à aire de protection de la faune et de la flore
Le statut de Parc National jugé inefficace
Les premières remises en cause du système des parcs nationaux au niveau national remontent aux années 1970 avec Gonzalo Halffter, fondateur de l’Institut national d’écologie et impliqué dans la création des premières réserves mondiales de la biosphère mexicaine. Il estimait alors que les parcs étaient inadaptés face aux fortes pressions démographiques de ce pays et qu’ils n’avaient pas su répondre aux besoins des populations. Le résultat des interrogations se traduit depuis quelques années par un mouvement fédéral en faveur de la reclassification ou de la déclassification des parcs nationaux.
Pour justifier la déclassification du Nevado de Toluca, le gouvernement a déclaré que l’intégrité écologique du parc national était fortement perturbée (déforestation, érosion, maladies arboricoles, incendies, contamination de rivières, déficit hydrique et réduction de l’infiltration) à cause des activités socioéconomiques non régulées menées par les populations rurales : coupes clandestines, élevage extensif, agriculture intensive, urbanisation, exploitation minière, etc. Toujours selon le gouvernement, la déclassification en aire de protection de la faune et de la flore doit permettre la mise en place d’activités productives régulées afin de conserver le couvert forestier et de maintenir les services écosystémiques associés. Cette évolution annoncerait donc le passage d’un système de régulation reposant sur deux modes de gestion (conservation et production paysanne) à un système de gestion partagée, fondé sur une logique de production durable.
Les premières remises en cause du système des parcs nationaux au niveau national remontent aux années 1970 avec Gonzalo Halffter, fondateur de l’Institut national d’écologie et impliqué dans la création des premières réserves mondiales de la biosphère mexicaine. Il estimait alors que les parcs étaient inadaptés face aux fortes pressions démographiques de ce pays et qu’ils n’avaient pas su répondre aux besoins des populations. Le résultat des interrogations se traduit depuis quelques années par un mouvement fédéral en faveur de la reclassification ou de la déclassification des parcs nationaux.
Pour justifier la déclassification du Nevado de Toluca, le gouvernement a déclaré que l’intégrité écologique du parc national était fortement perturbée (déforestation, érosion, maladies arboricoles, incendies, contamination de rivières, déficit hydrique et réduction de l’infiltration) à cause des activités socioéconomiques non régulées menées par les populations rurales : coupes clandestines, élevage extensif, agriculture intensive, urbanisation, exploitation minière, etc. Toujours selon le gouvernement, la déclassification en aire de protection de la faune et de la flore doit permettre la mise en place d’activités productives régulées afin de conserver le couvert forestier et de maintenir les services écosystémiques associés. Cette évolution annoncerait donc le passage d’un système de régulation reposant sur deux modes de gestion (conservation et production paysanne) à un système de gestion partagée, fondé sur une logique de production durable.
La recatégorisation du Nevado de Toluca en octobre 2013
La publication du décret a reçu une large diffusion médiatique au niveau de l’État de Mexico et au niveau national. Ce nouveau décret autorise, entre autres, la gestion forestière, l’exploitation de la vie sylvestre, les activités agricoles et d’élevage (Décret 0161062013, article 9). Ce décret a été présenté par ses promoteurs comme une nécessité pour mettre en ordre les différentes activités économiques et favoriser la conservation et la restauration de zones d’importance écologique majeure (CONANP, 2013). En réaction, des réserves ont été émises sur la capacité d’une catégorie de conservation moins restrictive à améliorer les conditions écologiques de l’aire protégée et à faire face aux divers intérêts économiques émergeant dans cette zone stratégique.
L’élaboration du plan de gestion de l’aire protégée a ensuite été initiée et il a été soumis à consultation durant l’année 2014.
Il n’existe pas à l’heure actuelle de réponse précise concernant les bénéfices et les préjudices de ce changement de catégorie. Le contenu du plan de gestion, comme instrument de politique publique, et l’appui aux communautés pour l’utilisation durable et la protection des ressources naturelles demeurent des éléments stratégiques à prendre en compte pour assurer la conservation du Nevado de Toluca à moyen et à long terme.
Chronogramme des politiques mexicaines forestières, agraires et de conservation.
Contact
ENS de Lyon
15 parvis René Descartes - BP 7000
69342 Lyon Cedex 07 - FRANCE
Tél. : Site René Descartes (siège) : +33 (0) 4 37 37 60 00
Site Jacques Monod : +33 (0) 4 72 72 80 00